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审计读书报告会第二十讲-----建设工程项目全过程审计概述(一)
2015-12-11 09:07   审核人:

 

审计读书报告会第二十讲-----建设工程项目全过程审计概述(一)

 

 

                 主讲:杨明亮  

一、建设项目全过程审计的产生和发展史  

建设项目跟踪审计方法的使用,始于20世纪90年代后期,由于审计体制的不同,各国审计机关对建设项目审计介入的时间、审计内容与审计方式存在较大差异。西方国家在20世纪90年代后期兴起了“跟踪审计”,但究其实质,它相当于我国审计机关的“后续审计”。以美国、英国等发达国家为代表的“英美流派”的立法型国家审计机关,建设项目审计的主要内容包括事前建设计划(决策、勘察、设计等主要工作的统称)审计和投资绩效审计两个部分。时间主要是“一前一后”,“一前”就是建设计划审计,“一后”就是建设项目的绩效评估,较少采用与项目建设同步的跟踪审计。  

我国建设项目审计起步于1983年,1986年在初步总结实践经验的基础上制定出台了建设项目审计的第一个重要文件《基本建设和建筑业审计试行规程》,20世纪80年代末期,受我国审计实践的影响,当时的基本建设审计主要内容被锁定在建设单位财务审计方面,审计技术方法以“账项基础审计”为主,20世纪90年代中期, “基本建设投资审计”被拓展为“建设项目审计”。审计内容也从财务审计延伸到了工程技术审计、造价审计、投资效益审计等多个方面。  

 

近几年,建设单位基本建设投资快速增长,投资力度不断加大,同时对投资效益也提出了更高的要求。传统的事后审计方式已不能满足建设单位实际投资的需要,为了降低工程造价,保证投资效益,就要对建设项目审计早介入、早安排,侧重事前,兼顾中间环节,因此,实行建设前期、建设期间、竣工结算及决算的全过程跟踪审计方式,也就成为建设单位工程项目审计的必然选择。  

随着高等教育的快速发展,高等学校开始大规模的基本建设、特别是新校区建设。由于建设工程项目具有建设周期长、资金投入大、涉及环节多、专业技术强的特点,仅仅停留在事后的工程结算审计已经无法满足加强管理,防范风险,控制造价,提高投资效益的要求。为此,一些地方和高校开始探索和实践对建设工程实施从投资立项到竣工决算的全过程的审计,并取得较好的成效。  

教育部对此项工作十分重视,2005年在北京召开的全国教育审计工作会议暨庆祝中国教育审计制度建立20周年大会上,教育部袁贵仁副部长在“下一阶段教育审计工作的基本思路与主要任务”中明确提出要“逐步开展对大中型建设工程的全过程审计”,“要求审计部门及早介入,在建设工程设计、招标、签订合同、洽商变更、竣工结算等各个环节严格审核把关,发挥事前事中控制作用,进一步提高建设资金的使用效益”。  

教育部在“关于做好2006年教育审计工作的通知”中提出“加强建设工程、修缮工程审计,积极开展工程建设全过程审计,促进规范建设工程管理,切实维护国家和本部门、本单位利益,提高建设资金使用效益”。  

200712月,教育部又下发了关于《加强和规范建设工程项目全过程审计的意见》,对审计的内容、方法、原则等提出了具体的指导意见。  

2009年 7 7 ,中内协出台了《中国内部审计实务指南第4  

高校内部审计》。  

《指南》的基本框架:  

指南共6119条。第一章是总则,第二章是内部控制审计,第三章是预算执行与决算审计,第四章就是建设工程项目审计。  

《指南》于 200991日起 施行。
建设工程项目审计分为两个部分:  

第一部分 一般原则。主要包括建设工程审计的定义,审计的范围及原则和方法等。  

第二部分 按照建设工程管理的流程,分述投资立项、勘察设计、施工准备、施工、竣工验收等各个阶段审计的定义、审计应依据的资料、审计的主要内容等。  

 

高校内部审计指南以中国内部审计准则为基础,突出高校行业特点、突出现代内部审计发展方向、突出高校主要审计业务,将高校内部审计定位于通过对学校与资源利用有关的业务活动及其内部控制的适当性、合法性和有效性的审查,并进行确认、评价、咨询,旨在促进完善管理控制、防范风险、创造效益,从而促进学校事业目标的实现。
高校内部审计指南突出了内部审计的过程审计导向、管理审计导向、绩效审计导向,对于引导和加速高校内部审计转型与发展,促进高校内部审计制度化、专业化、科学化,促进内部审计在高校治理中发挥更大作用必将发挥重要而深远的影响。  

全国有关部门、单位开展建设工程项目全过程审计的情况:  

湖南省教育厅20055月印发了《湖南省教育系统建设工程项目审计实施办法》(湘教发2005 [51]号)文件  

“第三条 审计机构应对项目立项致竣工决算全过程进行审计”。  

卫生部印发《关于加强和规范建设工程项目全过程审计的通知 》  

中南大学建设工程全过程审计办法(试行)  

西安交通大学建设工程全过程审计办法(试行)  

山东大学基本建设工程项目全过程跟踪审计暂行规定  

南京大学基本建设工程全过程跟踪审计办法  

《镇江市教育系统建设工程项目全过程跟踪审计办法》  

已出版的建设工程全过程审计著作:  

中天恒,李三喜,建设项目审计精要与案例分析  

高雅青 ,李三喜,基本建设项目审计案例分析  

南京审计学院 ,时现,《建设项目审计》  

曹慧明《建设项目跟踪审计实务》  

金马威,周和生,建设项目管理审计  

周和生,建设工程工程量清单计价规范(GB50500-2008)应用与发展研究。  

周和生,建设项目全过程造价管理  

杨明亮,建设工程项目全过程审计案例  

 

二、建设工程项目全过程审计的概念  

(一)建设工程项目和建设工程项目全过程审计    

1、 什么叫建设工程项目?  

建设工程项目又称单项工程,是指具有独立存在意义的一个完整工程,它由许多单位工程组成的综合体。  

建设项目:一般指具有设计任务书和总体设计,经济上实行独立核算,行政上具有独立组织形式的基本建设单位,如:在工业建设中,一般以一个工厂为一个建设项目,在民用建设中,一般以一个学校,一个医院等为一个建设项目,一个建设项目中可以有几个单位工程。  

2、什么叫建设工程项目全过程审计?  

建设工程项目全过程审计是审计机构依据国家有关的法律、法规和相关规定,运用现代审计理论和方法对建设工程项目从立项到竣工决算全过程管理和技术经济活动的真实性、合法性和效益性进行连续、全面、系统地审计监督和评价工作。  

建设工程项目全过程审计是现代审计的一种新模式,是工程项目审计由事后向事前、事中审计的一种延伸,是传统审计的发展与完善,是现代管理学在工程项目管理应用上的新突破,更是现代工程项目管理的客观需要。建设工程项目全过程审计的目的是为认真贯彻执行国家投资政策,真实反映并有效控制工程造价,降低工程建设成本,促进建设工程管理,保障资金使用安全,避免损失浪费,维护国家、业主、施工单位的合法权益 ,切实提高建设资金投资效益,促进廉政建设。  

3、建设工程全过程审计要素:  

对象:建设工程项目  

主体:审计机构  

工作:审计监督、评价、咨询、控制、服务  

范围:建设工程项目全过程(从投资立项开始直到工程项目财务决算)  

(二)对建设工程全过程审计几个问题的探讨  

1、关于审计目的:  

《高校内部审计指南》第七十二条 :“ 建设工程项目审计的目的是促进有效控制工程造价和有效改善建设工程管理,促进学校建设工程目标的实现。”  

具体可以理解为:  

1)有效控制工程造价;  

2)护学校的合法权益,保证物有所值;  

3)完善和规范建设工程各环节的管理,防范风险;  

4)高建设资金的投资效益。  

中国内审协会《内部审计实务指南第一号建设项目内部审计》中确定的审计目的是:  

“建设项目内部审计的目的是为了促进建设项目实现质量、速度、效益三项目标”:  

“质量目标是指工程实体质量和工作质量达到要求;  

速度目标是指工程进度和工作效率达到要求;  

效益目标是指工程成本及效益目标达到要求”。  

2、关于审计范围:  

有两种不同的看法:  

A、全过程各环节都参与。  

《内部审计实务指南第一号---建设项目内部审计》第五条: “建设项目内部审计的内容包括对建设项目投资立项、设计(勘察)管理、招投标、合同管理、设备和材料采购、工程管理、工程造价、竣工验收、财务管理、后评价等过程的审查和评价。”  

《高校内部审计指南》第七十一条“建设工程项目审计的内容包括对建设工程项目投资立项、勘察设计、施工准备、施工过程、竣工验收等各阶段业务管理活动的审查和评价。”  

B、全过程部分环节参与。  

仅对建设工程的投资估算、勘查设计概算、施工预算、竣工结算、财务决算等各阶段的经济管理活动,而不是全部活动。原因是:建设工程是一个复杂的系统工程,它除了经济管理活动外,还有大量的纯技术性活动,这些纯技术性活动不论从理论上还是在实践上都难以纳入审计的范畴。  

3、关于审计职能:  

两种意见:  

A、监督和评价  

《内部审计实务指南第一号---建设项目内部审计》第二条,确定建设项目内部审计是“内部审计机构和人员对建设项目实施全过程的真实、合法、效益性进行的独立监督和评价活动”。它重点强调的是监督与评价。  

B、控制和评价  

《高校内部审计实务指南》第七十条 : “本指南所称建设工程项目审计,是指高等学校内部审计机构依据有关法律法规和制度规范,对建设工程项目各阶段业务管理活动的合法性、适当性、有效性所进行的确认和评价活动。”  

因此,应把工程审计的职能确定为确认和评价,其中确认职能的核心应该是控制。其理由:  

⑴只强调监督,还是有一种“局外人”“旁观者”的味道,给人以“居高临下”的感觉。而强调控制,增加控制的职能,则使审计工作与工程建设融为一体,融入管理活动之中,审计已不是“局外人”,更不是“旁观者”,而是管理活动的直接参与者和实践者,这对于更好地实现审计目标意义重大。  

⑵通过控制职能的履行,可以更好地保证监督职能的实现。控制是事前监督的有效形式,把审计工作纳入管理活动中,使审计成为管理活动和管理程序中的一个环节,不仅有利于审计作用的发挥,而且监督会更为有效。这一点在建设工程全过程审计中尤为突出。  

⑶突出控制职能,更符合内部审计的发展趋势。国际内部审计师协会(IIA)对内部审计的最新定义是:“内部审计是一种独立、客观的确认和咨询活动,旨在增加价值和改善组织的运营”。在建设工程全过程审计中,“各类招标文件和合同的审查”、“工程变更和洽商的审计”、“隐蔽工程的参与验收”、“工程进度款的复核”等一系列有效和必要的控制手段和控制程序,似乎更符合、更贴近审计“确认”的要求。  

 

三、建设项目全过程审计的意义和目标  

(一)建设项目全过程审计的意义  

1、有利于降低工程造价,提高投资效益。第一,高校基建工程具有“建设项目多样性、建设周期长、项目投资大、涉及面广和综合性强”的特点,因此在建设过程中如果出现一点决策失误或失当,就有可能造成大的经济损失,审计人员参与工程建设的全过程,介入工程管理的各个环节,从某种意义上对防止决策出现问题多了一个参谋、多了一个信息渠道。第二,开展建设工程全过程审计,是在工程建设的管理流程和程序中增加了一道控制的关口、一个控制环节,多一道控制,就可能少一点损失。  

2、有利于促进规范管理,减少错弊的发生。在以往的建设工程审计中,审计部门一般只介入到两个环节,即招投标环节和竣工结算环节,而对工程管理的中间环节很少涉足,因此很难发现管理中的问题和薄弱环节。开展建设工程全过程审计,审计人员介入工程管理的各个环节,可以从审计的视角发现管理中的问题,包括那些基建管理部门多年来已经习惯了的管理程序和方法中的问题,及时提出改进意见和建议,堵塞漏洞。  

3 、有利于推进廉政建设,保护干部。“规则既是一种约束,更是一种保护”,由于审计机构和审计人员介入建设工程的全过程管理,由于审计人员在工程全过程审计中坚持和强调按规则办事,使过去基建主管部门甚至个人说了算的情况得到抑制,促进了主管部门在处理工程建设问题时的公开和透明,增强了其注重集体研究,按照程序和规范进行管理的意识,从而在一定程度上防止了腐败的发生,保护了干部。  

4、有利于审计人员观念的更新和能力的提升。建设工程全过程审计一改事后监督的做法,突出了从管理的业务流程入手,强调审计控制的理念,实现了事前、事中、事后审计的结合。在全过程审计中,审计人员不仅面临许多新的情况和问题需要及时进行判断和决策,同时还要妥善处理好与基建部门、监理单位、施工队伍乃至造价咨询公司等的各种工作关系,因此这既是对审计人员学识和能力的检验,同时也是对审计人员综合能力的锻炼和提升  

 

(二)建设项目全过程管理审计的目标  

建设项目管理审计目标概括起来,就是审查和评价建设项目管理及技术经济活动的真实性和公允性、合法性和合规性、合理性和效益型。  

1、真实性和公允性  

真实性和公允性是建设项目管理审计的根本目标,离开真实和公允,审计结论失去意义。建设项目管理审计有关各种信息包括管理信息、造价信息、财务信息等必须具有真实和公允性,是否如实,恰当反映建设项目管理的实际情况及造价形成过程。对不真实和违背公允的信息要做审计调查和处理。  

2、合法性和合规性  

建设项目管理审计范围宽泛,内容丰富,管理审计合法性和合规性尤为重要,特别是涉及到建设项目管理活动是否依法办事,是否把国家的法律法规及其相关规范,如审计法、建筑法、招投标法、合同法、价格法、会计法,都要作为管理审计主要依据,对工程技术规范、参数、行业主管部门颁布的涉及管理标准、技术标准、质量标准、计价标准、计价规范,财务管理制度等也要作为审计的依据和审计的标准,对违纪违规的管理活动和行为要坚决予以制止和取缔。对违背建设程序执业标准和操作规范的管理和技术经济活动发表管理审计意见和建议,正确处理好利益相关者合法权益,使建设项目管理和技术经济活动合法和合规。  

3、合理性和效益性  

建设项目管理活动要符合常理,要符合项目的属性和经济特征,树立社会主义价值观,从社会经济、政治、道德、伦理等角度来判断事物的用途及其作用。在建设项目管理和经营中,要在特定的经营宗旨、目标、思想支配下,引导利益相关者自觉遵守价值取向。要正确处理国家、企业、个人之间的利益关系。要在不侵犯各利益主体既得利益的前提下去追求效益的最大化。  

 

 

作者:  编辑:中南大学审计处    时间:2011-4-26 12:18:52

 

 

 

 

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