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审计处读书报告会第二讲(下)——经济责任审计
2015-12-10 16:28   审核人:
审计处读书报告会第二讲(下)——经济责任审计

积极稳妥地开展领导干部经济责任审计工作  

 

中南大学审计处副处长:汪文山  

 

一、当前开展领导干部经济责任审计工作中存在的问题及解决办法  

(一)当前开展领导干部经济责任审计工作中存在的问题  

1、计划性不强,给审计工作带来的被动  

按照《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》第五条规定,经济责任审计必须“根据干部管理、监督工作的需要和党委、人民政府的意见,由组织、人事部门、纪检监察机关向审计机关提出对领导干部进行任期经济责任审计的委托建议”后,“审计机关依法实施审计”,因而是一项非经常性的受托审计,不能由审计机关自行安排计划或设定审计范围,这必将形成审计业务的不确定性和被动性。实际工作中,相关部门在向审计机关交办审计任务时,由于没有征求审计机关意见,没有考虑审计部门自身的承受能力,也没有经过经济责任审计联席会议通过,常常出现审计部门正在开展审计时,有关部门随时下达任务。目前审计人员偏少,审计任务较重,尤其是在机构改革中,中层领导换届的情况下,又是经济责任审计任务非常集中的时期,使审计人员身感压力大。由于审计任务集中,加大了审计实施的难度,使审计质量难以保证。  

2、“先离后审”造成经济责任审计的滞后效应  

目前经济责任审计的时机主要选择在离任期间,先离任后审计,这种作法的不利影响主要表现在三个方面:一是离任审计事实成为一种事后行为,这种任期终结的审计方式,导致审计的预警功能差,审计的时效性差,难以防患于未然。如果被审计的领导任期较长,而离任审计通常只着重对其近三年的财务状况进行审计,这样容易使任期内的所有经济往来或漏审或审不透,同时也使一些本可以及时制止的责任问题,因时间过长难于追究当事者责任,削弱了审计效果。二是有些经济责任审计工作还只进入实施阶段,组织人事部门的任命文件已经下达,即使审计发现的问题较多,但由于人已调离,并已上任新职,形成离任与离任审计不相联系的局面,无法真正把领导干部经济责任审计贯穿于监督管理中,使离任审计流于形式,审计成果的转化作用无从体现。三是审计建议难以落实,前任遗留问题让后任去处理,继任者积极性无法调动,措施也不会得力。审计成果的利用、转化率较低,经济责任审计难以发挥应有作用。  

3、相关法律法规不健全,给审计评价带来风险  

现行的党政领导干部经济责任审计,目前仅依据中办、国办发布两个《暂行规定》、《审计署关于任期经济责任审计的实施细则》、《五部委关于进一步做好经济责任审计工作的意见》等文件规定,缺乏相应的法律基础和法律地位;评价指标和评价标准也无法可依,给基层审计机关带来诸多实施的困难。当前经济责任审计评介中存在主要风险:一是对非评价审计事项不应评价而评价;二是审计过程中未涉及的具体事项不应评价而评价;三是对审计证据不足的审计事项不应评价而评价;四是用词不当的审计评价。如“此次审计未发现被审计者个人有严重经济违纪违规问题”。假如存在违法的事实在后来被查出,这就会影响审计部门的形象,产生审计评价风险。  

4、审计人员综合业务素质不够全面,影响审计的质量。  

经济责任审计涉及的内容很广,这就要求审计人员要懂得企业财务、投资基建的财务知识,具备查帐技能,还应具备宏观经济管理知识、政策法规及审计、会计专业知识及口头书面表达能力、综合分析能力等,如果审计人员的业务素质不够全面,就会严重制约和影响审计工作的质量。  

而经济责任审计与财务收支审计不同,人们在关注审计结果所反映的问题的同时,更加关注对领导干部履行经济责任情况的总体评价,而且关注的人很多:党委关注,干部管理部门关注,所在单位职工也关注,个人更在关注。实际上经济责任审计是将领导干部同其相关部门或人员之间的矛盾集中转移到审计部门,这种审计风险是不言而喻的。在对权力的审计监督中,遇到的问题形形色色,目前仍无完善的法律条文来评判,对行使权力应负的经济责任也无法做出规范的审计评价。这无疑又增加了依法审计工作的难度,让审计人员无法把握审计风险。  

(二)对策  

本人结合实际工作及参阅有关方面资料,提出以下不成熟的看法,与同行共同探讨。  

1、健全审计工作联席会议制度,对审计项目实行计划管理。  

目前我校于2002314日出台了中南大学有关领导干部任期经济责任审计工作联席会议制度。每年末有关部门应在联席会上提出下一年度审计项目的初步计划,在充分考虑审计机关实际承受能力的基础上,根据党委的工作重点以及干部监督管理、党风廉政建设等的需要有重点、有选择地确定审计对象,制定切实可行的经济责任审计工作计划,该计划经党委同意后,以文件的形式加以确定。遇有特殊情况,确需在经济责任审计工作计划之外追加审计项目的,有关部门要与审计等部门充分协商后,确定追加的具体审计项目,并报经党委批准。  

当前的经济责任审计工作中审计人员少和审计任务重的矛盾较为突出,应充分考虑审计部门的工作承受能力,不能过于集中地安排经济责任审计项目,以免影响审计质量。领导干部经济责任审计应在具备一定的条件下安排。遇有下列无法正常实施经济责任审计的情况,一般应不安排经济责任审计:一是领导干部已离开任职岗位二年以上的;二是领导干部已被提拔或任用到可能影响经济责任审计公正进行的岗位的;三是领导干部已被纪检监察机关或司法机关立案调查的;四是领导干部已去世或移居国外的;五是任职时间未满一年的。  

2、积极推行任中审计。  

凡拟提拔或拟调往重要领导岗位的领导干部,应坚持“先审后离”,增加干部的责任感,也使其能够积极配合审计部门的工作,审出了问题,也能及时下结论和处理,避免给社会上造成“走过场”的感觉,也可以最大限度地避免干部使用的重大失误,提高组织威信。离岗、离职、退休或免职又不再安排新的领导岗位的,因其社会影响不大,为了使干部所在的原单位能尽快地开展正常工作,视情况可以采取“先离后审”,等将来干部监管机制完备了,再全面推行“先审后离”,使法规和实践完全统一起来。只有脱离了“离任审计”的束缚,才能解决临时性与计划性、质量与时间等一系列的矛盾,将这项工作推向常规化、制度化。“任期审计”的概念就是对干部所任职务进行经济责任审计,它没有必须在离任时才能审计的限制,先离后审、先审后离的矛盾也不突出,任中、任终都可以审,有利于分解工作量,避免突击性,从而使得审计部门有充裕的时间来澄清问题,保证审计质量,降低审计风险。  

3、建立部门联系制度,及时沟通、互递信息、充分利用审计成果  

审计机关在独立行使审计职能的同时,要加强与纪检、组织、监察、人事部门的联系,在计划、实施、考核、监督和查处方面各司其职,紧密配合,环环相扣,形成紧密的“链条效应”,把了解到的被审计单位财务管理情况与组织部门掌握的领导干部考核情况有机结合,为深入审计提供线索。组织部门有责任提供领导班子和被审计者的有关情况,使审计有一定的目标。在审计实施前,应与审计机关共同分析研究,确定审计重点。当审计查出严重违反财经法纪的行为、需界定领导干部经济责任时,应由审计部门会同纪检监察、组织人事等部门共同确定领导干部应承担的责任。  

经济责任审计成果的利用是经济责任审计的重要环节,纪检监察、组织人事相关部门应充分利用经济责任审计成果。经济责任审计结束后,审计机关应当根据委托部门的要求,提交经济责任审计结果报告。组织人事部门可以根据审计结果,与被审计的领导干部进行谈话、通报审计情况,并将审计结果报告归入领导干部(廉政)档案,作为对领导干部业绩考核、奖惩、职免的参考依据。组织部门还可将干部经济责任审计结果作为干部任前公示的内容之一,使经济责任审计与干部任职公示制度有机结合起来,在干部监督与管理方面必将收到更为理想的效果。对审计机关依照法定程序移交的事项,纪检监察、司法机关应及时做出处理。组织人事部门和纪检监察部门应将经济责任审计成果运用的情况,及时书面反馈给审计机关。经济责任联席会议各成员单位应对经济责任审计结果进行综合分析,找出一些苗头性、倾向性和普遍性的问题,深刻剖析原因,进一步挖掘在体制、机制、政策、管理、制度等方面存在的漏洞和薄弱环节,进而采取有针对性的措施,建立健全相关制度,切实加强和改进干部监督、管理工作。通过各部门紧密结合,齐抓共管,经济责任审计成果的转化利用率会大提高。  

4增强审计人员的综合素质,提高防范和化解审计风险的能力  

多年来,审计人员习惯于审计找数据,报告堆数据,形成了固定的工作模式,满足于就账论账,限制了审计工作水平的提高,妨碍了审计对权力的制约与监督,加大了审计风险。审计人员的政治思想、业务技术水平等综合素质的改善是提高审计质量的保证,是防范审计风险的关键,特别是对于牵涉到人的经济责任审计。因此审计机关要加强审计人员的后续教育,健全审计职业体系,针对不同职级、岗位和知识结构的人员,实施分层次培训,使培训工作覆盖审计干部整个职业生涯。努力培养熟悉审计业务,同时又了解和掌握工程技术、计算机、法律、经济管理等知识,具有分析、鉴别、判断、协调等综合业务能力的复合型人才,以适应日益发展的经济责任审计的需要。  

(三)有关评价办法  

青岛市为了更好地开展此项审计工作,于2004年底制定了《党政领导干部任期经济责任审计评价办法》,对评价的标准、内容进行了规范,在此提供给大家,以便工作中参考。  

1审计结果评价标准  

(1) 对财政财务收支情况的评价一般从真实性、合法性和效益性三个方面作出。对财政财务收支真实性评价分为真实、基本真实、不真实三个等次。真实等次的标准为会计资料真实、完整,审计调整幅度不超过1%,并且审计委员会或审计业务会议认为审计调整数额较小不影响使用“真实”评价用语的;基本真实的标准为会计资料基本真实、完整,调整幅度不超过5%,并且不影响使用“基本真实”评价用语的;不真实等次的标准为会计资料不真实、不完整,或审计调整幅度在5%以上,或违规行为性质严重、数额较大,无法使用“基本真实”评价用语。对财政财务收支合法性的评价分为合规、基本合规、不合规三个等次。合规等次的标准为未发现违法违规行为或者违规行为显著轻微不需要处理的;基本合规等次的标准为违规金额占审计金额5%以下或有违规行为,但不影响使用“基本合规”评价用语的;不合规等次的标准为违规性质严重、数额较大,或拒绝提供审计资料,或提供不真实资料,导致审计机关无法进行职业判断。对财政财务收支的效益性评价分为好、较好、一般、较差四个等次。好等次的标准为效益审计结果达到评价标准指标的90%以上(含90%,下同);较好等次的标准为效益审计结果达到评价标准指标的80%以上;一般等次的标准为效益审计结果达到评价标准指标的60%经上;较差等次的标准为效益审计结果达到评价标准指标的60%以下(不含60%)。  

(2) 对遵守国家经济政策和财经法规全法性评价分为合法、基本合法、不合法三个等次。合法等次的标准为领导干部作出的决策和与经济有关的行政行为符合国家经济政策、财经法规;基本合法等次的标准为领导干部作出的决策和与经济有关的行政行为有违反国家经济政策和财经法规的现象,但不涉及重大原则问题;不合法等次的标准为领导干部作出的决策和与经济有关的行政行为违反国家的政策和财经法规,或违反重大原则问题。  

3)对重大经济决策一般从决策程序的规范及决策执行的有效性两个方面作出评价。对重大经济决策规范性评价分为规范、基本规范、不规范三个等次。规范等次的标准为重大经济决策制度健全,有可行性研究报告和专家论证意见,提供的决策方案至少两个,决策时主要负责人能够尊重多数领导班子成员的意见,决策的内容没有违反国家经济政策和财经法规;基本规范等次的标准为建立了重大经济决策议事规则,决策的内容没有违反国家经济政策和财经法规,但个别环节没有得到很好执行;不规范等次的标准为缺少重大经济决策议事规则,或决策前可行慎重研究和专家论证不充分或缺失,或决策的内容违反国家经济政策和财经法规。对重大经常决策执行有效性评价分为有效、基本有效、效果较差三个等次。有效等次的标准为决策被全面执行,能够有效监管人、财、物的使用,实现决策目标;基本有效等次的标准为决策被全面执行,能够基本有效监管人、财、物的使用,并基本实现决策目标,但有轻微损失浪费;效果较差等次的标准为决策没有被执行,不能有效监管人、财、物,造成明显损失浪费,不能实现决策目标。  

4)对内控管理制度情况一般从健全性、有效性两个方面作出评价。对内部管理控制制度健全性评价分为健全、基本健全、不健全三个等次。健全等次的标准为所有的控制点齐全,达到控制目标,各项制度均符合内部控制的要求;基本健全等次的标准为控制点基本齐全,基本达到控制目标,各项制度基本符合内部控制的要求;不健全等次的标准为关键控制点有疏漏,出现重大违纪违规问题,不能满足控制目标的要求。对内控制度的有效性评价分为有效、基本有效、无效三个等次。有效等次的标准为内控制度健全,有关人员的资格和能力能够胜任控制的职能,实现控制目标,没有出现内部管理控制问题;基本有效等次的标准为内控制度健全,但有关人员的控制能力有一定差距或不能全面执行内控制度,没有出现重大控制漏洞,基本实现控制目标;无效等次的标准为内控制度健全,但没有配备具有相应资格的控制人员,出现重大违纪违规问题,没有实现控制目标。  

对个人廉政情况的评价应客观表述在审计范围内发现领导干部有侵占国有资产的情况(没有发现问题可不予评价)。  

2.综合评价标准。  

领导干部履行经济职责的综合评价分为优秀、良好、一般、较差四个等次。优秀等次应当具备的条件:一是本次经济责任审计各项指标审计评价全部在良好等次以上,并且优秀等次数量超过总体评价指标数量的三分之二;二是领导干部所在部门、单位本次经济责任审计结果好于历次经济责任审计情况;三是领导干部所在部门、单位历次执行审计决定、落实审计意见到位;四是其他单项审计没有发现违法违纪情况。良好等次应当具备条件:一是本次经济责任审计各项指标审计评价全部在良好等次以上,并且优秀等次数量超过总体评价指标数量的二分之一;二是领导干部所在部门、单位本次经济责任审计结果略好于历次经济责任审计情况;三是领导干部所在部门、单位本次历次执行审计决定、落实审计意见到位;四是其他单项审计未发现有违法违纪情况。一般等次应具备四个条件之一:一是本次经济责任审计各项指标审计评价良好等次在80%以上;二是领导干部所在部门、单位本次经济责任审计结果低于历次经济责任审计情况;三是领导干部所在部门、单位历次审计决定执行率和审计意见落实率均在80%以上;四是其他单项审计虽有违法违纪现象,但有关责任人尚未受纪律处分。较差等次应具备五个条件之一:一是审计各项指标审计评价一般等次数量超过总体评价指标数量的20%;二是领导干部所在部门、单位历次审计决定执行率和审计意见落实率均低于80%;三是其他单项审计有违法违纪现象,有关责任人受到纪律处分或司法处理;四是本单位存在“账外账”“小金库”等违规现象;五是接受审计期间有关责任人拒绝配合,或提供虚假审计资料。  

四、参阅资料  

中国物价出版社《领导干部任期经济责任审计与业绩评价实务生书》  

中国审计署网站有关文章  

中国内审协会有关文章  

《中国内部审计》有关文章  

在此对参阅的有关文章作者表示感谢。  

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

作者:  编辑:中南大学审计处    时间:2006-11-3 10:18:35  

 

 

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