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审计读书报告会第六讲—浅谈基建维修项目审计
2015-12-11 08:50   审核人:
审计读书报告会第六讲—浅谈基建维修项目审计
                 主讲人:鲁侦(湘雅二医院审计办)

基建维修项目审计是当前医院审计的日常工作,它在规范医院基建维修工程管理、维护单位合法权益、提高资金效益、促进廉政建设等方面发挥了积极作用,是医院内审最具成效的业务之一。在实践中,我们感到要做好基建维修项目审计,提高审计工作质量,防范审计风险,应着力抓好以下几个方面的工作:

一、提高基建维修项目审核质量意识的认识

基建维修项目审计结果是国家、主管部门、单位作为拨款、筹措资金、办理工程预付款、财务结算的依据,其审核质量是工程项目投资效益的生命。由于诸多原因,到目前为止,工程项目审计在有些单位未能得到高度重视,仍存在一些薄弱环节:一是有少数领导对工程审计不够重视,认为工程项目审计质量好坏,全是基建管理部门和审计部门的事情;二是某些工程审计人员缺乏理论专业知识,接受后续教育不够,知识更新赶不上时代发展的需要;三是有少数审计人员受社会不良现象影响,素质不高。若要解决这些问题,提高工程审核质量。首先要提高领导的意识,提高全员的意识;其次要提高审计人员的职业道德和专业胜任能力。只有这样,领导重视审计工作,全员都来支持重视审计工作,不断地提高审计工作的地位和作用,才能确保审核工作质量。作为从业人员要认真贯彻建设部关于加强工程造价审核的文件和湖南地区有关造价方面的文件,进一步加大对基建投资的审核力度。通过学习内部审计准则等,不断提高工程预决算审计人员的质量意识,促进广大审计工作者认识到审核质量关系到国家和部门的利益、声誉、权威,同时与个人发展亦有着内在的联系,增强对工程建设项目预决算审核质量效果的自觉性,并严格按审计质量管理制度的法规、章程、政策办事,为加强工程项目审核质量,强化管理制度,制造一个良好的内外环境。

二、加强制度建设,构建医院工程管理和审计监督的制度体系

为了规范医院基建、修缮工程项目结算审计工作,提高工程预决算质量和资金的使用效益,我们制定了《中南大学湘雅二医院基建、修缮工程项目审计的管理规定》,以院党字【200218号、院行字【200230号下发各支部、各职能科室。该规定结合医院实际情况,从审计范围、审计依据、审计内容、审计方法、审计程序、具体规定等各个方面,对医院基建、修缮项目日常审计工作作出了规范化的要求。  

如第五条审计程序就作了如下规定:  

1、维修中心的施工员对项目的工程量进行审核并签名,交维修中心主任把关后送交总务办进行初审。  

2、总务办的结算员对工程项目结算书进行初步审核并签名,经总务办主任签出审核意见后送审计办复审。注:总务办主任要签出“本办已初审,送审计办审核”的具体意见。  

3、审计办对所接受的工程审核资料按送审单位、项目内容、原始资料张数、签收日期进行签收,并对送审金额、主审人、审计金额、审减金额进行登记。  

4、审计办对符合审计要求,资料完整的工程项目组织实施审计,也可书面委托国家或社会审计机构实施审计。  

5、审计办主审人员复审后的工程项目结算书,经审计办内部人员复核后,与工程施工方见面。如施工方对审计报告没有异议,应在审计报告单有关栏内签字认可。如有异议,则根据实事求是的原则,确定其异议的合理与否。如有原则分歧,可向院领导书面提出,经同意后,按有关规定向上级审计机关提请复审。  

6、由主管院领导授权,审计办负责人审签后,正式签发审计报告,经主管院长、院长签字后,送审单位再进行反签收。  

第六条具体规定中对金额作出了如下规定:  

1、五千元以下(含五千元)的零星维修,申请维修的科室提出书面申请,报总务办立项,由总务办根据需要决定。  

2、五千元以上一万元以下的单项工程,申请维修的科室提出书面申请,总务办根据科室申请要求进行现场实地论证,并编制维修预算,报主管院长审批后立项。  

3、一万元以上十万元以下的基建维修工程除履行上述手续外,报院长审批后立项。  

4、十万元以上五十万元以内的基建维修工程除履行上述手续外,由院务会讨论决定后立项。  

5、五十万元以上的基建维修工程除履行上述手续外,由党委会讨论决定后立项,未经批准立项的工程不准施工。  

6、特殊紧急情况下的维修项目,由主管院长请示书记或院长后立项,并不受金额限制。  

7二十万元以上的新、扩建工程,十万元以上的维修工程,必须按照招()标程序,由湖南省招标局或医院招标领导小组,根据医院《修缮工程招标管理及全程监督的暂行规定》的办法组织招标或议标,并报院务会批准,任何个人不得自行指定施工队伍。  

8医院零星维修队伍的确定,实行逐年议标确定的原则,所签订合同的有效期限不能超过一年。工程造价伍仟元以内的由维修中心确定,伍仟元至十万元以内的由总务办、维修中心共同确定,十万元以上的由医院招标领导小组进行招标确定。  

9基建及十万元以上的维修项目,必须按照《建筑安装工程承包条例》签订工程承包合同,合同的签订必须有纪检、监察、审计、主管部门及聘请的律师参加,经主管院长、院长签字后方可生效。  

10任何科室个人不得随意修改、变更原施工方案,如确需变更,需向主管院领导报告,经主管院领导按审批权限和程序批准后方可变更。  

第六条具体规定中对基建、维修工程验收制度作了如下规定:  

1、基建修缮项目中的基础工程(含土方工程和隐蔽工程),主体工程及装饰工程的每一阶段,必须有审计人员现场查看并做好记录。主体验收和竣工验收必须有施工单位、主管部门、审计人员和相关部门的同志参加。  

2、零星维修工程,不论金额大小,其隐蔽工程一定要有审计人员及相关部门的同志参与验收。  

3、万元以下的维修工程,其主要建筑装饰材料及其价格必须有使用部门及主管部门的签证认可,万元以上的必须有使用、主管及审计部门的签证认可。  

4、基建、修缮工程项目中设备购置,非标材料和新型材料的采购定价应有审计人员参加。  

5、零星工程的维修,审计人员必须提前介入(抢修项目除外)。不论金额大小,动工前必须通知审计人员现场察看。  

6、零星维修竣工后,施工单位要根据实际施工过程画出竣工图,主管部门的施工员要对竣工图进行认真审核,并对施工方的现场记录、工程量及施工质量进行严格把关,保证施工签证等有关资料的真实性和有效性。  

7、工程施工过程中,主管部门应及时督促施工单位进行经济签证(时间为十四天之内)。签证时必须有使用部门、主管部门、审计部门参加。  

8、基建维修项目竣工验收时必须填写《基建维修竣工验收表》(附后),院方施工员对验收表的基建维修项目栏要认真负责地把关,实事求是地填写,不得有虚假的、违规的签证,使用科室在验收栏要签出验收的具体意见。  

以上规定颁发至各科室,按章执行,并针对工程管理中碰到的问题适时修订和完善相关制度,健全各关键环节的控制措施,不断优化了基建维修项目审计的制度环境。  

三、做好审前调查、事中跟踪,为审计工作打下坚实基础

基建项目竣工决算审计属于事后审计范畴,但为了维护审计工作的严肃性,增加审计工作的客观性,就必须提前介入,只有这样才能做到事后依据充分,评价客观公正。事中跟踪是搞好基建项目竣工决算的有效途径,它能够发现项目建设过程中的许多问题,掌握“第一手”资料,做到心中有数,为事后审计打下坚实的基础。

在工程审核中,审计部门通过对项目前期活动的监督,促进管理部门完善工程的邀标、评标管理,帮助管理部门选择恰当的工程定额,制定合理的合同条款,维护单位合法权益;通过对施工过程中的材料设备采购、工程项目变更、隐蔽工程验收等程序的审核,促进管理部门规范工程管理;严格控制变更,完善现场签证,加强对点工记录的核定等。纠正施工变更随意,变更多,点工认定无授权,项目完工补签证等管理活动滞后和不到位的问题;通过竣工审计,为管理部门提供准确真实的结算依据。

特别是零星基建工程一般项目小,按实结算的项目比较多,要保证事后审计质量,一是审计机构要安排人员尽量参与工程全过程监督,特别是一些基础、隐蔽工程的验收,对工程的全貌有所了解。二是审计人员接到项目后,要将图纸计算的书面复核与现场实测结合起来,取得工程量的真实数据。三是要积极争取管理部门的支持、配合,建立相互尊重理解、各行其责,协调配合的部门关系、这样才能顺利开展项目审计工程;实现审计目标。

工程送审程序和资料的规范性、完整性直接影响着审计工作质量。在实际工作中,我们发现送到审计部门的一些决算资料,由于管理工作的疏忽,造成造价的相关资料常常残缺不齐,审核难以深入。为确保工程造价的真实、合理、效益,我们认为有必要对以下环节加以控制:⑴项目立项、零星施工项目送审时需提供立项依据;⑵合同授权。工程合同的签定必须经过授权批准;⑶超常规审批。因工期紧,指定施工单位施工的;基建管理部门要提供原因说明(书面);⑷签证权限。属甲方认质认价的工程材料、独立费、点工等需提供现场签证单(后补的无效)。并加盖基建管理部门负责人签章;⑸结算依据。按实结算的工程需提供施工图、施工做法说明、工程量计算书及施工签证单;⑹工程验收。项目送审必须同时提交竣工验收报告,报告中要有使用单位对工程质量的明确意见。

目前审计已开始渗透到工程管理的各个阶段,但由于种种原因,审计部门仍不可能对所有工程的每个环节、过程都了解和掌握。因此要实现工程审计目标,还是要充分依靠现场管理人员,利用其提供的详实准确的资料作为审核依据,实施有保证的事后监督。

四、理清思路,把握审计实施关键

从工作实践中我们总结出工程结算审计应抓好以下五个重点:

1、工程量的审核。工程量的核实是重头活,审核人员必须熟悉施工图设计、施工现场地质情况等各种工程资料,利用计算机辅助计算,检查有无多计,重计工程量;同时要深入现场了解施工情况,检查实际工作与工程结算内容有无差异。并坚定基础工程(土方工程、隐蔽工程)、主体工程及装饰工程每个阶段,每个环节都对工程量进行实地测量,了解各施工方法和施工过程,特别对于桩基工程,一定要在施工过程中,多次实地测量桩的长度、尺寸及钢筋笼的长度等,土方开挖要实地测量基坑的长、宽、高,准确地取得第一手资料,有利于项目的决算审计。如我院一维修工程石棉瓦屋面,木檀的数量在竣工图上为每间房子15根,实际每间房子只11根,工程量审减近三分之一。所以说搞好跟踪审计,准确获得第一手资料是搞好竣工决算审计,有效控制工程造价的关键。

2、材料价格及差价调整的审核。在工程结算中材料费用占工程造价很大比重。在审计时应该注意以下几点:

①严格执行工程定额主管部门颁发的建筑材料信息价格,熟悉掌握市场行情,注意价格计取的时间与施工进度是否一致;

②审查材料数量是否真实,是否存在以次充好,提高价格现象;

③对于异地供应的材料则通过向供应商询价等途径调查其合理价格。

如:我院一学生宿舍工程用锁,决定用李文锁城一锁具,其价格为185/把,结果该施工队用了另一种锁,经实地反复核对为125/把,仅该项180把锁就审下10800元。

3、工程套价的审核。工程结算套用定额的合理与否直接影响计算结果的准确性。审计人员首先审查定额的选用是否正确、合理,其次审查定额的使用过程是否严谨。

①定额基价的审核。这是计算工程直接费的基础,定额基价的套取是否正确,直接关系到工程取费,在审核时必须将定额基价中所承包的工作内容掌握准确,才能将承包商套的定额核减掉,承包商在编制预决算套用定额时易出现如下情况:拆零重套定额;定额子目套高不套低;砼工程钢筋量调增不调减或只做局部下料分析,多算含钢量。

②定额换算的补充单价审核。对预算定额单位估价表中的锁口子目,在审核过程中均不考虑工程的特殊情况,一律坚持按定额的规定套取子目,其次对定额规定允许换算的定额子目,应按照在施工过程中所发生的实际情况及业主施工管理人员的签证,按实际发生的范畴换算,对特殊的分项子目,定额单位缺项,编制补充定额计入。

4、工程取费审核。综合费、利润率由工程类别及施工等级确定,而工程类别又是根据建设规模确定,一般情况下,承包商在工程取费时均往上靠。因此,审核人员应从两个方面入手:一是审查取费标准是否与施工合同的规定及施工单位资质等级相符;二是审查取费的计算是否正确,重点是审核各项费用的基数是否符合地方的文件规定,取费系数是否与工程类别一致,内容有无重复等。其他费用的审核严格按文件执行范围规定计取,劳保基金如建设单位已上缴有关部门,应扣除此费用。

例如:我院十四病室改造工程中的机械土石方工程送审金额131.068万元,审核金额61.137万元,其中因为结算书取费标准与实际不符就审减12.01万元。

5、审核工程变更签证的真实性、合理性。工程签证,是工程建设过程中,对实际发生的事实由有关单位和人员签字认可的证明文件。按其性质不同,可以分为三个种类:设计变更、监理签证、价格协议。

工程签证对工程总造价的影响很大。特别是招投标工程,其造价的增减变化,全部取决于工程签证的情况。从一定意义上讲,工程造价的核实过程,就是审计人员对工程签证进行鉴别并提出问题,由有关当事人进行解答,用以查证真相的过程。

在现实生活中,一些施工单位受利益的驱动,往往会违背事实的本来面目而不遗余力地在工程签证上下“功夫”。在近几年的投资审计实践中,通过摸索,我们总结了一些工程签证的审计质证方法,取得了良好的成效。

首先,鉴别签证的程序是否合规,手续是否完备。如设计变更签证,应该由业主根据施工过程中出现的施工图设计不适应或者不合理等问题向原设计单位提出修改要求,再由原设计单位认可后出具设计变更文件并由设计人员和单位签章。例如,我院一无标底招标的工程,基础部分砂夹石材料报价。合同约定增加工程的材料单价以施工时的信息价为准。基础开挖后,施工单位为了逃避压低材料报价的损失,便串通设计人员,寻找种种借口将砂夹石的天然集配修改为人工集配。经设计部门技术负责人核查,其设计变更未取得设计部门的签章。该项签证即为无效签证。

其次,核实签证的工程量是否真实存在。某宿舍零星维修工程,二栋东头漏水,要维修东边墙。签证时东边外墙一至七楼全部凿除重新水刷石。该项签证手续齐全,程序合理。但审计人员在现场核实发现时,三楼外墙分格线以下、外墙凿除维修,据实审核,该项签证即为无效签证。

核实工程量的真实性,最有效的办法是现场勘测。但对于隐蔽工程,审计勘测的成本较高,勘测的结果也容易产生争议。我们试行了跟踪工程进度进行事中审计的办法,收到了事半功倍的效果。

第三,审查签证的内容是否违背招投标文件和施工合同,是否符合国家有关规定。某楼房工程是施工图总价包干的中标工程,合同约定增加工程按实结算。标内的楼房工程竣工后增加了工程量。签证违背了招投标文件和合同,其增加工程量只能重新测量。

最后,确定签证内容的合理程度。不合理的签证大多反映在价格协议中。这些价格签证在形式上往往具有合法性,审计时施工单位总是以签证有效为由据“理”力争。因此审计核减的难度最大。有时甲方不了解市场行情,被施工单位连哄带骗签订了过高的材料单价协议。对此,审计人员应先向基建、维修办协议。向施工单位摆事实讲道理,讲利害关系,申明审计监督的严肃性和权威性。这时,施工单位往往会同意调低签证单价。如果协商不成,审计意见书就应如实反映签证单价过高的事实及其对造价的影响。

五、提升审计成果,促进建设项目管理规范化

审计部门对审计事项实施审计后,还要针对存在的问题向基建、维修等有关部门提出具体建议及整改意见,促进建设单位强化管理意识、完善管理制度、改进管理方法,从根本上提高项目管理水平。这样才能有效防止国有资产流失,杜绝腐败现象的发生,使工程建设投资达到最佳的经济性、效率性。实践证明,一些建设单位在采纳审计人员提出的建议及整改措施后,项目管理已日趋规范化。

例如:我院药剂科洁净改造工程初复审完后,我们从医院工程执行的全过程及履行手续和程序方面,提出了如下建议:

1、此项目为院内议标工程,招投标时应该加强对投标报价的专项审核,不能只看总价是否符合要求,还要看其单价是否有不平衡报价情况及实际性响应招标范围要求的情况,要严格控制低标进、高标出的情况发生。  

2、签定合同时,应当有专业人员参与并提出审核意见,本工程签定合同时未延续招标时的竞争报价意图,并在合同中规定按《电子建设工程预算定额》进行结算是不适用于本工程情况的。  

3、指定的现场专业人员应加强现场的施工质量控制,对维修工程全过程的工程量应当做到及时签证,同时医院内审人员应全程参与经济变更签证,真正做到工程项目负责制。  

4、在招投标范围以外增加的工程量,职能部门应严格履行医院审批手续,该主管院长签字的要主管院长签字;该院长签字的必须要院长签字,此工程项目尤为突出。  

5、应当加强对施工方申报材料核审的管理,一般以不超过投标价为上限,并根据市场实际行情进行调整。  

 

案例一

基本情况:

2003年,我院将门诊前排门面全部拆除,修建车库。该工程底层为车库,面层为绿化广场,建筑面积为2500平方米,框架抗震为四级。由于工期紧,设计比较粗且委托设计单位进行投资估价为160万元。该项目由最低报价单位湖南省教育建筑公司第五分公司中标,中标价为147万元。施工单位报结算为349.90万元,后由天职孜信会计师事务所审定结算为309万元,造成工程造价严重失控。那么这增加的162万元究竟应该由谁来负责呢?

首先,由于工期紧,该项目采取边施工,边设计的操作方式。如:消防、喷灌、亮化及美术绿化在初步设计时都考虑不周,设计深度不够,造成施工过程中施工内容比原施工合同大大增加。

另外,变更增加了不锈钢采光棚等内容。还增加了460平方米的施工面积。这些造成了工程造价大大增加。

本案例给我们一些启示:

1、要想避免因设计深度不够而导致结算超估算,必须严格按基本建设程序,论证设计方案后,根据可行的方案编制出高质量的项目投资估算,使其真正起到控制建设项目总投资的作用。

2、各工程管理部门建立和完善决策机制,采用科学的决策方法进行有效的决策。

3、在项目作出决策以后,控制项目投资的关键就在于设计。有关专家指出,影响工程造价的因素,技术设计约占60%,施工图设计约占30%,而施工阶段仅为10%左右。建设单位应建立选择程序和标准,择优选择设计单位,然后组织相关部门及专业技术人员对设计方案进行分阶段审计,确保方案的适用性、经济性、合理性及设计的完整性是否符合施工合同和其他规定、标准的要求,随时掌握施工现场的变更设计、现场签证等第一手资料。

案例二

基本情况:

该项目是2001年的某改造工程,招标时提供了工程量清单作参考,结算原则是按图纸包干,只有图纸及技术规范发生改变时,才可调整合同价。在审计过程中,审计人员发现,该工程合同有关条款存在以下问题:①工程包干价是60万元,施工过程中没有图纸及技术规范发生改变的情况,但工程结算价却是112万元。结算价比包干价超出了52万元,超出的原因主要是招标时提供的图纸不齐,只提供了平面图与立面图,缺了天面水池、梯屋、花基及内庭外墙图纸。②加建部分(电梯井部分)的设计,建筑图的说明与结构图纸不一致,建筑图的说明是梯井部分采用砼梯井考虑的,实际施工时却用砖墙砌筑。审计人员要求按实际情况扣减差额6万元,施工单位认为根据合同的结算原则是按图纸包干,如果有图纸及技术规范发生改变时,才可调整合同价。该部分不存在设计变更,所以应按投标时图纸包干价给予计算。建设单位为了控制工程造价,认为总价包死,建设单位风险小,造价更低,预算不会突破,对该单位更加有利,故通常采用总价合同形式。总价合同形式又分为按清单包干和按图纸包干两种。按清单包干的总价合同,要求清单工程内容一定要描述详细,到底哪些工程内容是原清单已含,哪些工程内容可以作为增加内容给予调增,否则结算时往往发生纠纷。所以采用清单包干的总价合同形式的工程,招标时一定要认真审查工程量清单是否描述详细,是否有漏项。该合同一般适用于设计比较详细的大型或复杂性的项目。按图纸包干的总价合同招标时要组织相关人员审图,看图纸是否完整、详细、清晰,各种大样及细部做法是否齐全,这样才能避免中标后不会出现由于图纸不全、设计变更使工程结算价大大超支。该合同一般适用于小型的或简单的项目。该项目只是对外墙进行简单装修,属于简单的项目,适用图纸包干的总价合同形式。但是该工程招标时未组织人员审图,由于图纸不齐全及图纸前后矛盾造成工程结算价大大超支,从而使招标失去了意义。

通过以上案例,可以了解一些建设工程合同控制的相关知识:

⑴建设工程合同的种类。按工程造价承包方式,建设工程合同可分为固定价格合同、可调价格合同、成本加酬金合同,这三种形式可根据以下几条进行选择:

第一、固定价格合同又有固定总价合同和固定单价合同。固定总价合同能使建设单位在评标时易于确定报价最低的承包商、易于进行支付计算;适用于工程量不太大且能精确计算、工期较短、技术不太复杂、风险不大的项目。固定单价合同使承包单位在投标时,按招标文件就分部分项工程所列出的工程量表确定各分部分项工程费用的合同类型。这类合同能够成立的关键在于双方对单价和工程量计算方法的确认。在合同履行中,需要注意的问题则是双方对实际工作量的计量确认。

第二、可调价格合同主要用于设计图纸不详、施工周期比较长的项目,此类合同由业主承担了全部市场风险,在现在竞争体制下业主已很少使用。

第三、成本加酬金合同,是由业主向承包单位支付工程项目的实际成本,并按事先约定的某一种方式支付酬金的合同类型。在这类合同中,业主需承担项目实际发生的一切费用,因此也就承担了项目的全部风险。而承包单位由于无风险,其报酬往往也较低。这类合同的缺点是业主对工程总造价不易控制,承包商也往往不注意降低项目成本。

⑵建设工程合同的控制。施工合同是建设工程的主要合同,是工程建设质量控制、进度控制、投资控制的主要依据。在市场经济条件下,建设市场主体之间相互的权利义务关系主要通过合同确立的,因此建设单位加强对施工合同的管理具有十分重要的意义。建设单位应指定专人对合同进行管理,合同一律采用合同专用章,对合同进行归档,实行统一编号,按类别管理。所有合同在财务部门都要进行备案或者财务部门随时可以按合同号查阅,财务付款时按合同进行,可以对合同的执行起到监督作用。审查合同时,重点审查合同内双方的权利和义务是否明确,合同条款与招标文件以及其他资料之间是否存在前后不一致、相互矛盾的情况,合同条款是否完整、严谨,语言表达是否清晰。合同条款应严谨、细致,工期应合理,尽量减少甲乙双方因责任不清日后可能发生的争执。对投标包干的工程中由承包方采购的特殊贵重材料和设备,合同中应列出规格、品牌、厂家和品质要求清单,还要明确政策性调整是否包含在包干范围内。由于付款以合同价作为依据,所以合同价的准确性及合理性非常重要,审查时应对这方面重点进行审计。

六、参阅资料

中山大学出版社《案例通略》

《中国审计》有关文章

《教育审计》有关文章

《事业财会》有关文章

 

作者:  编辑:中南大学审计处    时间:2008-10-9 10:03:23 

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